近十年56座城市出现收缩信号!它们该何去何从?

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  地理偏远型最好理解,这些城市既不靠近港口,又不靠近中心城市和大城市群,本身又缺乏资源支撑,在城镇化的时代浪潮中人口最容易流出。新疆的阿勒泰、甘肃的嘉峪关、内蒙古的二连浩特、青海的德令哈等城市就是典型地区。

  一般来讲,收缩型城市可以分为四种类型:资源枯竭型、产业变迁型、地理偏远型和被动虹吸型。这四种分类,恰好也说明了这些城市出现收缩的原因。

  产业变迁型指的是那些原来以重工业为支柱,但在产业转型升级中遇到困难,不得不面临产业衰退和人口外流的城市,辽宁的本溪、抚顺以及河南的洛阳就是其中的典型。以沈阳、本溪、抚顺等城市为代表的辽中南地区曾是全国最大的重工业基地,河南洛阳也是有名的机械制造重镇,巅峰时期的本溪和抚顺GDP能排进全国前30,洛阳对河南经济的贡献曾高达60%以上。但随着重工业的衰落,这些城市的产业转型又不甚成功,导致了经济与人口的双重下滑。

  但成渝两地对要素的吸纳能力远大于溢出能力,对区域经济的辐射带动作用不够,致使成渝中间地带城市出现了经济学上的“中部塌陷”。身处其中的遂宁也失去了对人口的吸引力,2016-2018年,遂宁城区常住人口流失多达16.86万人,流失比例高达23.64%。

  2016-2018年,城区常住人口持续下降的城市共有18个,其中黑龙江5个,辽宁4个,内蒙古、四川各2个,吉林、湖北、海南、甘肃、青海各1个。其中流失总数最多的是四川遂宁市,流失比例最高的是海南三沙市。

  成渝区域格局示意图。图/成渝城市群发展规划

  什么是收缩型城市?

  虽然标准尚未统一,但在国内学者的各种研究中,“人口流失”都是最重要的指标。相比市域总人口,城市的城区常住人口更能体现城市的人口变化情况。搜狐城市将“城区常住人口连续三年下降”视为收缩信号,通过梳理全国673个城市近十年的城区常住人口数量,发现共有56座城市进入过收缩型城市名单。

  与鹤岗“同病相怜”的,还有鸡西、大庆、阜新、凤城、北票、阿尔山、根河、石嘴山等一众东北、西北城市。它们都是曾经的煤炭、森工、石油等各类资源型城市,却都随着资源的枯竭而衰退。

  2019年,我国常住人口城镇化率突破了60%,逐渐进入到二次城镇化阶段。相比一次城镇化过程中人口由乡到城的流动,二次城镇化着重的是城市之间的流动,是由中小城市向中心城市、大都市集聚的过程。这也就意味着,未来或将有更多的中小城市出现收缩,它们该怎么办?

  1980年代,东德地区也出现了城市人口减少的现象。与英美收缩城市主要受经济影响导致的人口外迁不同,少子化、老龄化等人口自然结构的变化是东德城市在两德合并之前人口减少的主因。

  未来该如何蜕变求生?

  而“收缩型城市”这一术语在中国第一次被提及,就是在去年国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中:明确要求收缩型中小城市要瘦身强体,严控增量、盘活存量。但对于这一概念的界定,发改委并未给出明确标准。

  除了以上18个城市外,近十年来城区人口连续三年或以上持续下降的城市还有38个,其中辽宁7个,内蒙古6个,广东5个,吉林4个,黑龙江3个,四川、福建2个,山西、山东、河南、安徽、浙江、云南、宁夏、甘肃、新疆各1个。

  它们为什么会收缩?

  一个城市的繁荣与衰败,最大的信号就是人口变化。近些年,在深圳、广州、杭州、武汉、西安等一系列城市疯狂吸纳外来人口的同时,还有一些城市在产业转型、老龄化等多方因素作用下,出现了大规模人口流失的收缩现象。

  不过,无论是调减市辖区还是调整收缩型县市,都只是一种行政上的“瘦身”。在苏宁金融研究院高级研究员付一夫看来,随着后工业化社会的逼近、民众生活水平的提升与价值观念的变化,城市“宜居”属性的地位正在逐渐超越单纯的经济增长,成为城市竞争力的核心组成部分。一些收缩型城市正该依托当地的生态环境、自然景观与人文品牌,塑造别具一格的特色小城;或积极培育新兴产业,提升科技创新水平,力求将城市引入发展“第二春”。

  继去年国家发改委官方文件中首次提及“收缩型城市”之后,这已是官方第二次对收缩型城市提出调整意见。到底什么是收缩型城市?中国哪些城市属于收缩型城市?在中国城镇化走向下半场的阶段,它们又该如何蜕变求生?

  与遂宁情况类似的还有位于成都周边的都江堰,以及位于温州附近的瑞安,这两个城市在近几年也出现了较大规模的人口流失,流失比例均超过20%。所谓“大树底下不长草”,大概可以说明这种情况。

  “收缩型城市”的概念最早起源于上世纪的西方国家。上世纪中期,英国利物浦、曼彻斯特,美国底特律、匹兹堡、芝加哥等众多传统工业强市,在“去工业化”的影响下,出现了大规模的城市人口流失、经济衰退现象,美国学者将这种现象称为“城市衰退”。

  近两年因超低房价爆红网络的东北小城鹤岗,就属于资源枯竭导致的收缩型城市。鹤岗因煤而兴,鹤岗矿区曾是年产千万吨以上的大型煤矿产区,但进入90年代中期以后,它的资源便逐渐减少,最终在2011年被国务院认定为资源枯竭型城市。支柱性产业逐渐没落,导致了大量年轻劳动力纷纷离开。《黑龙江省统计年鉴》表明,鹤岗市户籍人口20年间减少9.95万人,有媒体曾用“只剩蹦跶不动的老人”来形容鹤岗的街景。

  这18个城市中,有10城城区人口下降已超过三年。其中,巴彦淖尔、新民、临江、鸡西、虎林、佳木斯城区常住人口已是连续四年下降,凤城、北安连续五年下降,鹤岗、开原更是连续六年下降。

  今年4月初,国家发改委发布了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》。文件中除了督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制以外,对于收缩型城市也提出了“瘦身强体”的要求:稳妥调减收缩型城市市辖区,审慎研究调整收缩型县(市)。

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  根据住建部数据统计,2017-2018年连续两年城区常住人口下降的城市还有21个,分别为北京、古交、赤峰、牙克石、灯塔、盘锦、双辽、密山、绥芬河、嘉兴、汉川、天门、津市、邛崃、资阳、兴义、个旧、开远、平凉、乌鲁木齐和阿图什。如果这些城市2019年城区常住人口继续下滑,则它们也将进入收缩型城市的队列。据北京2019年统计公报显示,北京2019年城镇人口达到1865万人,这个数字相比2018年已略有回升。其他城市情况如何,待住建部发布2019年统计数据后再见分晓。

  对于一些条件尚可的收缩型城市来说,当城市发展不再必然走向增长,那么退一步也可以海阔天空。

  厦门大学经济学系副教授丁长发认为,所谓“调减市辖区”,既要包括行政区划的调整,也要包括土地面积的调整。当前一些收缩型城市虽然人口总量不大,但市辖区的数量和面积却不少。以鹤岗为例,2018年末全市总人口99.5万人,面积14684平方千米。作为一个地级市,鹤岗下辖6区2县,平均每个区的人口也就10万余人左右,面积却多达1835平方千米,比一个厦门(1699平方千米)还大。丁长发提到,合并市辖区,控制城市建设用地规模,将土地指标划给人口净流入大的地区,从而缓解紧张的工业用地、商业用地,“最重要的就是人地挂钩,收缩型城市的土地指标要跟人走”。

  而文件中提到的第二个方向——调整收缩型县市,则意味着有些县市可能会面临跨区域的整合,成为做大做强中心城市的平台。实际上,近年来已有多地将下辖的县、县级市改区,或者合并周边地区,以此来扩大中心城市规模,比如莱芜并入济南、西咸新区由西安代管、县级市简阳正式划归成都代管等等。

  因此,德国学界于1988年正式提出了“收缩城市”的概念,用来指代受去工业化、郊区化、老龄化等众多因素影响而出现的城市人口流失乃至局部地区空心化的现象。2004年,收缩城市国际研究网络沿用这一术语,并将城市收缩定义为“人口规模在1万以上人口密集的城市区域,面临人口流失超过两年,并经历结构性经济危机的现象”。

  2019年发改委出台的文件中要求“收缩型城市要瘦身强体”,但如何瘦身强体,却一直语焉不详。不过,今年出台的新文件却是提出了明确目标:稳妥调减收缩型城市市辖区,审慎研究调整收缩型县(市)。一句话给出了两大方向:调减市辖区、调整收缩型县市。

  最后一种是被动虹吸型。这种城市往往就处于核心城市周边,区位优势并不弱,但由于大城市虹吸效应的存在,周边城市人口会不断向核心城市涌入,处于成渝周边的遂宁就是典型地区。遂宁与成都、重庆等距128公里,此前通过的《遂宁城市总体规划(2013-2030)》提到,遂宁希望在成渝地区双城经济圈中扮演区域性中心城市角色,并定位为四川省次级综合交通枢纽和现代产业基地,以“养心”文化为特色的现代生态花园城市。


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